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財政“爆表”后的PPP出路

時間:2017-08-23 15:42 來源: 中國名企排行網作者: 中國名企排行網
中國傳媒聯盟 據 中國名企排行網 訊:隨著預算法的出臺,未來地方政府的融資發展路徑梳理下來主要有三條,分別是請省級人民政府代為發行地方政府債券、政府購買服務、PPP。

  中國傳媒聯盟 據 中國名企排行網 訊:隨著預算法的出臺,未來地方政府的融資發展路徑梳理下來主要有三條,分別是請省級人民政府代為發行地方政府債券、政府購買服務、PPP。

  一、目前地方政府的融資發展路徑

  1、請省級人民政府代為發行地方政府債券

  2014年,自《預算法》修訂允許地方政府發行債券以來,地方政府債券的額度逐年大幅度遞增。雖然國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發【2014】43號)和財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預[2017]50號文)對政府債券的發行進行了限定,但通過發行政府債券支持沒有收益的公益類項目建設,是目前合法的一個融資渠道。

  因為受限于《財政部關于對地方政府債務實行限額管理的通知》(財預〔2015〕225號)和《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》(財預[2017]35號)發債額度的限制,地方政府債券對政府融資來說是杯水車薪。

  2、政府購買服務

  根據國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發【2013】96號),政府可以向社會購買服務。但財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預【2017】87號)列出了負面清單,嚴禁將貨物采購、基礎設施建設、融資等列入政府購買服務范圍,并且受限于“先預算,后購買”,合作期不超過3年等,使得合法合規的政府購買服務難以承擔地方上龐大體量的建設任務。

  3、PPP

  帶融資功能的PPP,雖受《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號文)第25條:“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一半公共預算支出比例應當不超過10%”之限定,但可將短期內的支付壓力延展到較長的合作期限,緩解地方政府的支付壓力,目前屬于地方政府融資發展的一種方式。

  二、財政“爆表”后的PPP出路

  目前一些地方正在實施的PPP項目在未來年度的財政支出額占一般公共預算支出的比例已接近10%,已達到財政部規定的支出上限。無法再繼續新增需要政府付費或可行性缺口補貼類的PPP項目。

  我們結合現行的法律法規政策文件,對財政支出數額已經接近上限后如何用PPP模式進行基礎設施建設做如下分析和探討。

  1、合理配置收益性項目,采用經營性項目與準經營性或非經營性項目打捆方式。

  當政府希望通過PPP模式獲得的公共產品或服務屬于非經營性(沒有任何價格機制和現金流入,主要產生社會效益)或準經營性(有價格機制和現金流入,但無經營利潤,成本無法收回)時,可以為該公共產品或服務配補適當的收益性項目并捆綁提供,從而克服收費困難或收費不足的難題,即所謂的公共物品供給的捆綁模式或聯合供給模式。

  《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(2015[25號]令)明確規定,“向用戶收費不足以覆蓋特許經營建設、運營成本及合理收益的,可由政府提供可行性缺口補助,包括政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益”。

  河南省是實施PPP比較早的省份,在PPP的實施模式上有很多創新。根據河南省委河南省人民政府《關于推進百城建設提質工程的意見》(豫發[2016]39號文)也有類似的的精神,建設項目的推進措施可以通過采取整體項目推進、分片區打捆推進、同類項目打捆、項目收益異地平衡、經營性項目與準經營性或非經營向項目打捆等方式,提高項目規模,并合理配置收益性項目,吸引大型投資主體,提高政府議價能力,降低支付成本。

  綜上可知,在非收費類的項目中配置具有經營能力的收費項目,符合國家法律法規規范性法律文件的規定,同時也能夠降低財政支出。

  2、合理調整一般公共預算支出的增長幅度

  參考所在地區過去5年一般公共預算支出的增長速度,和財政部、省財政廳統計的一般公共預算支出的增長速度,合理調整項目實施地未來年度當地一般公共預算支出的增長幅度。如果項目實施地預設的未來年度的一般公共預算支出增長幅度低于過去年度的平均增長幅度,可以適度提高,以給新增的PPP項目一些空間。

  3、延長PPP項目的合作期限,平滑政府每年的支出額度

  《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金〔2015〕57號)第2條規定:PPP示范項目原則上不低于10年;《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)規定:PPP項目合同期限一般為20-30年。

  從上述文件可知,PPP項目鼓勵政府和社會資本的合作期限為20-30年,而10年僅為PPP合作的起點期限。把合作期限由10年延長至20年甚至30年,符合法律法規,也更容易滿足當地的財政承受能力。

  4、運用“基金+PPP模式”籌措政府方應當出資的項目資本金,減少運營期內的財政支出。

  為了提高財政資金使用效益,發揮會財政資金的杠桿作用,財政部出臺了《政府投資基金暫行管理辦法》,鼓勵各級政府設立政府投資基金,引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節,支持相關產業和領域發展。

  2016年3月,財政部等發起設立中國政府和社會資本合作融資支持基金(中國PPP基金)。各地積極響應,紛紛設立投資基金,支持PPP項目建設。

  以河南省為例,河南省財政廳《關于河南省PPP開發性基金加大對我省PPP項目支持力度的通知》第一條:擬通過加大PPP基金投資額度及增加投資方式兩種辦法加快PPP基金投資進度。一是基金按照總投資的10%或者注冊資本金的20%或者不高于政府出資部分的65%進行支持;二是根據4月12日《2016年河南省新型城鎮化發展基金暨PPP開發性基金申報指南》,通過PPP開發性基金、新型城鎮化基金、豫資公司直接投資等多種渠道,解決項目資本金問題。

  從上述文件可知,PPP項目可以引進PPP基金,解決政府出資的項目資本金問題,減少運營期內的財政支出。

  三、結語

  PPP模式,自2014年提出,2015年試水,2016年井噴,到2017年的規范,國務院和財政部、發改委的主導性很明顯,2017年度是PPP項目的規范化治理年度,就PPP現有的亂象進行糾偏后,才可能就現有的規定進行松綁,包括10%的一般公共預算支出上限。

  在目前政策允許的三中融資通道中,政府購買服務也和PPP一樣,面臨著規范化治理,正在收緊,發行地方政府債券由于受額度的限制,對城市建設來說是杯水車薪。可以綜合利用合法有效的三種融資渠道,進行基礎設施建設。

  作者簡介:

       

    商娟,畢業于中國人民大學,北京市中咨律師事務所合伙人。長期從事PPP項目咨詢服務,擅長PPP項目交易結構設計、項目投融資、項目法律風險防控等。主辦的多個項目入選國家財政部PPP項目示范庫。已經主持并參與的PPP項目包括:汝州城市道路PPP項目、民勤紅沙崗工業集聚區PPP項目、河南沁陽沁南產業聚集區回遷安置房綜合開發項目、河南濮陽供水特許經營項目、潢川老城迎賓花園安置房建設PPP項目、河南濮陽供暖特許經營項目、河南濮陽客運站項目、河南濮陽縣醫院項目、河南濮陽縣高中項目、甘肅G569北山至仙米寺高速公路PPP項目以及和平污水處理廠PPP項目。

(責任編輯:海諾)
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